Im Jahr 2010 startete der Planungsprozess «Arealentwicklung Altwiesen-/Dübendorfstrasse» im Zürcher Quartier Schwamendingen. Er brauchte einen langen Atem: Ende Januar 2021 unterzeichneten die Grundeigentümer:innen den Landumlegungs- und Erschliessungsvertrag sowie den privaten Gestaltungsplan für das 3 Hektare grosse Areal zwischen Altwiesen- und Dübendorfstrasse. Im April 2021 bewilligte der Stadtrat den Gestaltungsplan und überwies ihn zur Genehmigung an den Kanton. Mit dem Verstreichen der letzten Rekursfrist ist der Gestaltungsplan am 17.01.2022 schliesslich in Kraft getreten. Ein Zeitstrahl auf der Projektwebseite zeigt die Entwicklung und verschiedenen Prozessschritte eindrücklich auf.
Der Arealentwicklungsprozess Altwiesen-/Dübendorfstrasse wurde durch eine Versicherungsgesellschaft ausgelöst, die über mehrere Grundstücke im Areal verfügte (rot umrandet in Abb. 2). Ursprünglich wollte die Eigentümerin ihre Parzellen mit insgesamt 8000 m2 als Arealüberbauung gemäss § 69 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) eigenständig entwickeln. Der in einer Machbarkeitsstudie aufgezeigte Ansatz erfüllte jedoch die erhöhten Qualitätsanforderungen nicht, die für Arealüberbauungen gemäss §71 PBG gelten. Die Parzellen waren zu wenig zusammenhängend für eine qualitätsvolle Arealüberbauung. Das Amt für Städtebau riet der Grundeigentümerin daher zu einer parzellenübergreifenden Planung unter Einbezug der anderen Eigentümerschaften.
2010 konnten weitere Grundeigentümer:innen für den parzellenübergreifenden Planungsprozess gewonnen werden. Die (noch) nicht Überzeugten wurden laufend informiert und hatten so die Chance, sich zu einem späteren Zeitpunkt anzuschliessen. Der wesentliche Anreiz dafür war das enorme Ausnützungspotenzial: mit der gemeinsamen Planung konnte die Geschossfläche von 18'000 auf heute 46'000 m2, also von 60% auf 153 % Ausnützung gesteigert werden. Die Eigentümer:innen gründeten 2010 die «Einfache Gesellschaft Projektentwicklung Altwiesen-/Dübendorfstrasse» und beteiligten sich fortan im Rahmen dieser Trägerschaft an den Planungskosten. Wesentlich für den Planungsprozess war das 2014 gestartete Workshopverfahren. Daran beteiligt war neben den Eigentümer:innen auch das ausgewählte Planungsteam bestehend aus Architektur und Städtebau, Landschaftsarchitektur und Raumplanung. Das Verfahren wurde zusätzlich von einem Expertengremium begleitet (Marc Angélil, Architektur/Städtebau, Moderation; Dieter Bachmann, Architektur/Städtebau; André Schmid, Landschaftsarchitektur; Julia Sulzer, Amt für Städtebau; Sigrun Rohde, Grün Stadt Zürich, Freiraumplanung). In diesem kollaborativen Setting wurde das städtebauliche Zielbild entwickelt, das als Grundlage für den bereits erwähnten privaten Gestaltungsplan diente.
Zu Beginn des Prozesses standen alle Liegenschaftsbesitzer vor verschiedenen Problemstellungen. Besonders der Erneuerungsbedarf der einzelnen Liegenschaften war unterschiedlich: manche waren gerade erst saniert worden, andere waren stark erneuerungsbedürftig. Das Zielbild berücksichtigte deshalb die unterschiedlichen Parzellen und Entwicklungszeiträume und entwickelte vor diesem Hintergrund Etappierungsmöglichkeiten. Das Zielbild zeigte auf, wer mit wem eine «Entwicklungseinheit» bildete und auch, welche Grundstücksverkäufe sich dafür anboten. Gerade für private Einzeleigentümer, die keine Ersatzneubauten erstellen wollten oder konnten, lohnte sich ein Verkauf allein schon durch die Wertsteigerung, die vom Prozess ausgelöst worden war. Aufgrund der Verkäufe verringerte sich die Anzahl der Grundeigentümer:innen deshalb von ursprünglich sechzehn auf dreizehn in 2018 und auf aktuell nur noch neun, sodass die Mehrheit der Liegenschaften schon in der ersten Ersatz-Etappe bearbeitet werden kann. Zudem führte aufgrund der langen Planungsdauer die Aussicht auf ein Ersatzneubauprojekt verständlicherweise dazu, Investitionen in die Erneuerung der bestehenden Liegenschaften einzustellen.
In der Rückschau hält es Men-Duri Gaudenz, der verantwortliche Planer beim mandatierten Planungsbüro, für aussergewöhnlich, dass man die Grundeigentümer für einen derart langen Planungsprozess gewinnen und bei der Stange halten konnte. Es ist schwierig abzuschätzen, wie lange ein Aushandlungsprozess zwischen so vielen und unterschiedlichen Grundeigentümern dauern wird. Der Prozess hat die lange Dauer überstanden, obwohl von Anfang bis Ende die Prinzipien Freiwilligkeit und Einstimmigkeit galten – vielleicht aber auch gerade deshalb. Gemäss dem verantwortlichen Planer wäre ein Scheitern jederzeit möglich gewesen. Doch einige Elemente wirkten als Kitt, die den Prozess zusammenhielten:
- Die stabile Trägerschaft und Prozessorganisation waren wesentlich, um handlungsfähig zu werden und zu bleiben.
- Das gemeinsam erarbeitete Zielbild vereinte alle Einzelanliegen und gegenseitigen Abhängigkeiten, es war Versicherung und Kartenhaus zugleich. Angesichts des enormen zusätzlichen Ausnützungspotenzials konnten die Beteiligten kein Interesse an einem Scheitern des Prozesses haben. Damit entstand ein System, das von allen verteidigt wurde.
- Ab einem gewissen Zeitpunkt wirkte sich auch die lange Prozessdauer positiv aus: je mehr Zeit und Geld die Eigentümer:innen in die Planungsschritte investiert hatten, umso mehr stieg ihr Interesse am Durchhalten.
- Wesentlich war aus Sicht der Beteiligten aber auch die professionelle, nachvollziehbare Vorgehensweise und die faire Aushandlung der Neuverteilung auf dem Areal. Das dabei entstandene Vertrauen zwischen den Beteiligten bildete eine wesentliche Grundlage dafür, dass der Prozess schliesslich in einer finalen Vertragsunterzeichnung mündete.
Zusammenfassend zeigt der Planungsprozess Altwiesen-/Dübendorfstrasse auf: Es ist möglich einen Planungsprozess zu organisieren, in welchem Eigentümer:innen mit sehr unterschiedlichen Voraussetzungen während längerer Zeit mitwirken. Es kann gelingen, die verschiedenen privaten Interessen zu bündeln und die Entwicklungsschritte gemeinsam zu planen. Dafür braucht es aber starke Anreize und etwas Druck durch die öffentliche Hand sowie einen langen Atem und viel Organisations- und Prozessgeschick. Das Beispiel zeigt vor allem aber: solche Prozesse können sich sowohl für die Eigentümer:innen als auch für die öffentliche Hand lohnen, indem das bestehende Innenentwicklungspotenzial qualitätsvoll genutzt wird. Davon profitieren werden in Zukunft auch die neuen Bewohner:innen und das umliegende Quartier.